Avocata Uscov speră la o „trezire în conștiință” a judecătorilor constituționali, pe ultima sută de metri: Bolojan nu își poate asuma răspunderea – legal – pe pachetul austerității

Deși Curtea Constituțională a devenit „un instrument doar pentru consolidarea puterii, Constituția României reprezintă legea fundamentală pentru mine și nimănui nu ar trebui să îi fie vreodată permis să o încalce fără consecințe”, arată avocata Silvia Uscov, care se pronunță pe faptul că Guvernul își va asuma luni răspunderea în fața parlamentului pe primul pachet de măsuri fiscale.

Birourile permanente reunite ale Camerei Deputaţilor şi Senatului au decis ca luni, 7 iulie, la ora 15:00, să aibă loc şedinţa comună a Parlamentului pentru asumarea răspunderii Guvernului pe primul pachet de măsuri fiscale pregătite pentru reducerea deficitului. Începând de vineri seară până luni, 7 iulie, ora 8:00, se pot depune amendamente. Premierul Ilie Bolojan a declarat, vineri, la începutul şedinţei de Guvern în care s-a dezbătut primul pachet de măsuri de reducere a deficitului, că şi-a propus să depună proiectul la Parlament, iar cel mai târziu marţi, data şedinţei ECOFIN, să se intre pe ultima parte a procedurii parlamentare de asumare a răspunderii, după preluarea amendamentelor.

Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege, însă Uscov arată că proiectul de lege al Guvernului Bolojan pe care vrea să își asume răspunderea luni este unul prin care se aduc modificări mai multor legi: de la Codul fiscal, OUG 158/2005 privind concediile şi indemnizaţiile de asigurări sociale de sănătate (organică), Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății până la Legea învățământului preuniversitar 198/2023 și Legea învățământului superior 199/2023, OG 15/2002 privind privind aplicarea tarifului de utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din România (ordinară) sau OUG 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc (organică) și altele:

Prin urmare, avem naturi diferite ale actelor normative, dar și sectoare socio-economice diferite în cuprinsul aceluiași proiect de lege pe care Guvernul Bolojan vrea să își asume răspunderea, deci este neconstituțional din acest punct de vedere.

Decizia CCR 61/2020 (a fost pronunțată la sesizarea PSD):„71. Examinând jurisprudența anterior menționată, Curtea reține că angajarea răspunderii Guvernului se evaluează în funcție de patru criterii impuse de art. 114 din Constituție, și anume: (i) existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea; (ii) necesitatea că reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; (iii) importanța domeniului reglementat; (iv) aplicarea imediată a legii în cauză. Cel de-al treilea criteriu menționat (importanța domeniului reglementat), precum și prescripția normativă expresă a prevederilor art. 114 alin. (1) din Constituție relevă faptul că premisa analizei Curții Constituționale în privința îndeplinirii celor patru criterii enunțate este aceea a unui proiect de lege al cărui obiect de reglementare se subsumează unui DOMENIU UNIC. Prin urmare, pentru a se constata că Guvernul și-a angajat răspunderea asupra unui singur proiect de lege, este necesară o evaluare a proiectului de lege prezentat Parlamentului atât din punct de vedere formal, cât și material. În consecință, Curtea urmează a analiza cu precădere critica de neconstituționalitate formulată de autorii obiecției de neconstituționalitate potrivit căreia legea adoptată are un caracter eterogen, întrucât vizează o multitudine de acte normative și, astfel, nu ar constitui un proiect de lege în sensul art. 114 alin. (1) din Constituție.

72. În cauză, Curtea reține că, în mod formal, prin procedura angajării răspunderii a fost adoptat un singur proiect de lege. Totuși, evaluând conținutul normativ al Legii privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative, se constată că însuși titlul acesteia atestă faptul că legea vizează domeniul fiscal și cel bugetar, precum și un număr nespecificat de domenii care se circumscriu operațiunii de modificare și completare a „unor“ acte normative.

73. De principiu, reglementările fiscale vizează cadrul legal privind impozitele, taxele și contribuțiile sociale obligatorii, care sunt venituri ale bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, bugetului asigurărilor pentru șomaj și fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale; contribuabilii care au obligația să plătească aceste impozite, taxe și contribuții sociale; modul de calcul și de plată a acestora; procedura de modificare a acestor impozite, taxe și contribuții sociale [art. 1 alin. (1) din Codul fiscal]. În schimb, reglementările bugetare se referă la prevederea și aprobarea în fiecare an a veniturilor și cheltuielilor sau, după caz, numai a cheltuielilor, în funcție de sistemul de finanțare a instituțiilor publice [a se vedea definiția bugetului din art. 2 pct. 6 din Legea nr. 500/2002]. Cheltuielile bugetare sunt reprezentate de sumele aprobate în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, în limitele și potrivit destinațiilor stabilite prin bugetele respective, iar veniturile bugetare reprezintă resursele bănești care se cuvin bugetelor antereferite, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuții și alte vărsăminte. Astfel, dacă domeniul fiscal se referă la sistemul de taxe, impozite și contribuții sociale, cel bugetar vizează previzionarea și aprobarea anuală a veniturilor și cheltuielilor, în funcție de cadrul normativ existent și de prioritățile politicilor/strategiilor publice. Prin urmare, reglementările fiscale sunt într-o strânsă conexiune cu cele bugetare, fără ca acestea să se identifice între ele, fiecare dintre cele două domenii menținându-și individualitatea bine conturată. Totodată, Curtea reține că domeniul fiscal ține de obiectul de reglementare a legilor ordinare, iar, potrivit art. 75 alin. (1) din Constituție, acestea se supun spre dezbatere și adoptare Senatului, că primă Cameră sesizată, și, ulterior, Camerei Deputaților, în calitate de Cameră decizională. În schimb, domeniul bugetar se referă la aspectele care țîn de bugetul de stat și de bugetul asigurărilor sociale de stat. Proiectele acestor bugete se întocmesc numai de Guvern, iar aprobarea lor se realizează de Parlament în ședință comună, cu votul majorității deputaților și senatorilor [art. 65 alin. (2) lit. b) și art. 138 alin. (2) din Constituție]. Aceste aspecte reliefează faptul că măsurile financiar-bugetare vizează două materii de reglementare distincte, astfel că legea adoptată nu are un scop unic.”

77. În consecință, Curtea constată că prin promovarea unui proiect de lege cuprinzând reglementări dintr-o multitudine de materii pe calea angajării răspunderii Guvernului a fost încălcat art. 114 alin. (1) din Constituție. Acest text constituțional prevede în mod expres că o procedură de angajare a răspunderii Guvernului vizează un singur proiect de lege, iar rațiunea unei asemenea reglementări rezidă în faptul că în sine procedura de angajare a răspunderii Guvernului în fața Parlamentului este una care limitează rolul de legiferare al Parlamentului, astfel că aceasta trebuie și poate fi realizată doar în condiții restrictive. Or, în cauza de față, Guvernul nu a făcut altceva decât să convertească o serie de proiecte de lege care ar fi vizat cele peste 20 de acte normative modificate/completate/prorogate într-unul singur tocmai în scopul de a se încadra, în mod formal, în prescripția normativă a art. 114 alin. (1) din Constituție. Un astfel de proiect de lege eludează, însă, atât litera, cât și scopul textului constituțional, astfel încât legea adoptată prin procedura angajării răspunderii Guvernului este neconstituțională. ”

Decizia CCR 1415/2009: „Rolul unei asemenea proceduri este de a coagula o majoritate parlamentară, dar și de a surmonta actele obstrucționiste ale opoziției în cursul dezbaterilor legislative”.

Decizia CCR 1557/2009: „La această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă în extremis atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obişnuită sau în procedura de urgenţă nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă. În speţă însă nu se pune aceeaşi problemă, întrucât atunci când există o majoritate parlamentară care rezultă din faptul că partidele respective au format Guvernul, adoptarea sub forma asumării răspunderii nu era oportună, cu atât mai mult cu cât intrarea în vigoare a acestei legi nu se face imediat, ci pentru anul preuniversitar şi universitar 2010-2011 (…)”

Guvernul Bolojan a primit votul de învestitură la data de 23.06.2025, iar pe 07.07.2025 se presupune în mod rezonabil că există aceeași majoritate parlamentară care l-a și votat. Prin urmare, nu există niciun motiv pentru care proiectul de lege să parcurgă această procedură extraordinară.

Decizia CCR 1655/2010: „angajarea răspunderii Guvernului se evaluează în funcție de patru criterii impuse de art. 114 din Constituție, și anume: (i) existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea; (îi) necesitatea că reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; (iii) importanța domeniului reglementat; (iv) aplicarea imediată a legii în cauză.”

Deși există prevederi cu intrare în vigoare de la 1 august 2025, în ultimul articol avem și multe dintre prevederi cu intrare în vigoare de la 1 ianuarie 2026.

Scurt istoric ca să înțelegem:

a) Conform TFUE (art. 126 alin. 1) și anexei la acesta – Protocolul nr. 12 privind procedura aplicabilă deficitelor excesive, deficitul statelor membre nu ar trebui să depășească 3% din PIB, iar datoria lor nu ar trebui să depășească 60% din PIB

b) La data de 03.04.2020, Consiliul UE a adoptat o decizie (2020/509) prin care a constatat că România înregistrează deficit bugetar excesiv și a formulat o recomandare pentru a se corecta acest deficit până în anul 2022, apoi, având în vedere situația cu Covid, a revizuit-o până în anul 2024. La 26.07.2024 Consiliul UE a constatat că România nu a adoptat măsuri eficace, la 25.10.2024 România a prezentat un plan buget-structural național pentru perioada 2025-2028, iar la 21.01.2025 Consiliul UE a adoptat o recomandare de aprobare a acestui plan și situația de deficit excesiv trebuia corectată până în 2030. La data de 13.06.2025 Consiliul UE a constatat că România nu a luat niciuna dintre măsurile eficace stabilite prin recomandarea din 21.01.2025.

„Abaterea este determinată în mare măsură de creșterea puternică a cheltuielilor publice curente în 2024, cu 18,7 % mai mult față de 2023, în special de creșterea cu 21,5 % a masei salariale din sectorul public și de creșterea cu 19,5 % a transferurilor sociale (inclusiv pensii).”

„Din cauza ratei ridicate de creștere a cheltuielilor nete în 2024, deficitul public al României a crescut la 9,3 % din PIB, de la 6,6 % din PIB în 2023, mult peste nivelul planificat de 7,9 % din PIB notificat de România în toamna anului 2024. Previziunile Comisiei din primăvara anului 2025 preconizează scăderea deficitului public până la 8,6 % din PIB în 2025. Scăderea preconizată a deficitului în 2025 reflectă în principal punerea în aplicare a unui pachet de consolidare bugetară la sfârșitul anului 2024. Acest pachet includea o înghețare nominală a salariilor și a pensiilor și o serie de măsuri suplimentare de creștere a veniturilor, inclusiv eliminarea facilităților fiscale acordate anumitor sectoare. Cu toate acestea, revizuirea cadrului fiscal, inclusă în planul bugetar-structural pe termen mediu al României și care este esențială pentru atingerea țintelor bugetare în 2025 și 2026, nu a intrat în vigoare până cel târziu la 1 aprilie 2025, astfel cum se recomanda în Recomandarea Consiliului din 21 ianuarie 2025 de aprobare a planului bugetar-structural pe termen mediu al României. Ponderea datoriei publice în PIB a crescut de la 48,9 % la sfârșitul anului 2023 la 54,8 % din PIB la sfârșitul anului 2024, iar Comisia estimează că se va ridica la 59,4 % până la sfârșitul anului 2025, ca urmare a deficitelor publice mari.”

Ceea ce observă Consiliul UE e că guvernul român s-a comportat iresponsabil. Motivul este o „situație extraordinară”: alegerile prezidențiale. PSD și PNL nu voiau să ia măsurile de responsabilitate financiară pentru că ar fi dăunat scorului înregistrat la alegeri. Au câștigat aceste alegeri prezentând în mod fals realitatea și conducând România într-un haos financiar și social.

c) În 20.09.2023 guvernul Ciolacu a adoptat OUG 72/2023 prin care a modificat art. 4 din Codul fiscal, introducând în alin. 4 o derogare de la termenul normal de aplicare a unor prevederi fiscale noi în situația unor „modificări care decurg din angajamentele internaţionale ale României, precum şi modificările şi/sau completările prin care se introduc impozite, taxe sau contribuţii obligatorii noi, se majorează cele existente, se elimină sau se reduc facilităţi existente, exclusiv în situaţii extraordinare de procedură de deficit bugetar excesiv constatate potrivit tratatelor Uniunii Europene şi regulamentelor subsidiare agreate la nivel european”.

În preambulul OUG 72/2023 se menționează aceeași situație de deficit bugetar excesiv („ţinând cont de faptul că România se află în procedură de deficit excesiv, în condiţiile în care a înregistrat un deficit bugetar de 4,4% din PIB în anul 2019, ceea ce a dus la iniţierea propunerii Comisiei Europene (CE) din martie 2020, înainte de activarea clauzei generale derogatorii la nivelul UE. Conform recomandării formulate de CE şi adoptate de Consiliul Uniunii Europene în data de 18 iunie 2021, România trebuie să pună capăt situaţiei de deficit excesiv până cel târziu în 2024, ţintele de deficit ESA stabilite de Consiliul Uniunii Europene fiind de 4,4% din PIB pentru 2023 şi 2,9% din PIB pentru 2024.”).

Revenind la analiza noastră, OUG 74/2023 adoptată de Guvernul Ciolacu prin care se stabilește că pot fi adoptate măsuri fiscale cu aplicabilitate mult mai redusă decât cele din Codul fiscal (6 luni/1 ianuarie) este neconstituțională, conform avizului CES pe proiectul de lege de aprobare a ordonanței de urgență (PL-x nr. 625/2023), deoarece: modificarea nu este una provizorie, ci cu titlu permanent, fiind la discreția guvernanților, iar în caz de deficit excesiv se mizează pe creșterea presiunii fiscale, nu și pe scăderea cheltuielilor; produce impredictibilitate în sistemul fiscal, transformând practic o excepție într-o normă. Proiectul de lege de aprobare a acestei ordonanțe de urgență este încă la Cam. Deputaților din 2024, nefiind adoptat.

Cu ocazia analizei de neconstituționalitate pe proiectul de lege al Guvernului Bolojan va trebui să fie extinsă analiza de constituționalitate și pe OUG 74/2023.